近年來(lái)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)被納入國(guó)家戰(zhàn)略核心范疇，環(huán)境公益訴訟成為守護(hù)公共利益、推進(jìn)依法治污的關(guān)鍵法律路徑?；鶎訖z察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的前沿力量，直面本地環(huán)境污染問(wèn)題，在環(huán)境公益訴訟中承擔(dān)著發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、推動(dòng)治理的重要職責(zé)。相較于宏觀制度設(shè)計(jì)，基層執(zhí)行情況更能反映實(shí)際狀況與現(xiàn)實(shí)困境。本文結(jié)合典型案例與調(diào)研材料，剖析基層檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的履職現(xiàn)狀、現(xiàn)存問(wèn)題，并提出針對(duì)性?xún)?yōu)化建議。

一、基層檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟工作現(xiàn)狀

（一）制度基礎(chǔ)與職能定位

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)逐步構(gòu)建檢察公益訴訟制度體系，法律明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的職責(zé)與地位。當(dāng)前征求意見(jiàn)的《公益訴訟法（草案）》，將在《行政訴訟法》《民事訴訟法》基礎(chǔ)上，為檢察機(jī)關(guān)履職提供更堅(jiān)實(shí)保障。檢察機(jī)關(guān)是唯一可同時(shí)提起環(huán)境民事與行政公益訴訟的主體[1]?；鶎訖z察院作為專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過(guò)提起訴訟、支持起訴、督促起訴、制發(fā)檢察建議等方式介入環(huán)境公益保護(hù)，成為該領(lǐng)域最活躍的力量，為能動(dòng)履職、回應(yīng)環(huán)境治理需求提供制度支撐。

（二）辦案情況與主要做法

2017年檢察公益訴訟制度全面實(shí)施后，全國(guó)基層檢察機(jī)關(guān)積極參與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟。多數(shù)案件通過(guò)訴前程序解決，訴訟僅作為維護(hù)公益的終極手段。據(jù)最高人民檢察院公開(kāi)數(shù)據(jù)，2018年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案辦理自然資源和生態(tài)環(huán)境類(lèi)公益訴訟案件59312起，向行政機(jī)關(guān)送達(dá)訴前檢察建議53521份，行政機(jī)關(guān)整改率約97%。訴前階段解決絕大多數(shù)環(huán)境問(wèn)題，既推動(dòng)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾錯(cuò)，也節(jié)約司法資源。辦案中，基層檢察機(jī)關(guān)注重案件質(zhì)量，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、公開(kāi)聽(tīng)證提升質(zhì)效，追求“雙贏多贏共贏”。

（三）典型成效與案例示例

基層檢察機(jī)關(guān)的工作成效在典型案例中凸顯，以陜西省定邊縣人民檢察院為例：某油田公司污染案中檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)企業(yè)通過(guò)暗管偷排含油廢水至滲坑，造成土壤嚴(yán)重污染后立案調(diào)查。聯(lián)合專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)勘查，清理近300噸油泥及污染土壤，委托鑒定確定環(huán)境損害44萬(wàn)余元。依法公告后提起民事公益訴訟，要求企業(yè)承擔(dān)清理費(fèi)、鑒定費(fèi)并修復(fù)土壤。訴訟中被告主動(dòng)整改繳費(fèi)，法院促成調(diào)解，被告支付10萬(wàn)余元用于鑒定與修復(fù)，污染場(chǎng)地徹底治理。

又如，地下水保護(hù)案中檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)某水廠未辦許可擅自開(kāi)采地下水21萬(wàn)余立方米，且硬化農(nóng)用地致耕地失能。針對(duì)水行政、自然資源部門(mén)履職不足，制發(fā)訴前檢察建議。水利部門(mén)罰款并追繳水資源稅320萬(wàn)元，督促拆除取水設(shè)施；自然資源部門(mén)督促?gòu)?fù)耕2.4畝耕地。檢察機(jī)關(guān)還組織聽(tīng)證會(huì)探討再生水替代方案，向住建部門(mén)提建議，推動(dòng)主管部門(mén)改用非常規(guī)水源、啟動(dòng)再生水管網(wǎng)工程，實(shí)現(xiàn)“辦理一案、治理一片”。

二、基層檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中存在的問(wèn)題

（一）調(diào)查取證困難

環(huán)境公益訴訟專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，基層檢察機(jī)關(guān)取證面臨雙重挑戰(zhàn)：一是調(diào)查手段不足，現(xiàn)行法律未賦予偵查權(quán)，調(diào)查依賴(lài)協(xié)助，被調(diào)查對(duì)象不配合時(shí)強(qiáng)制力弱；部分辦案人員缺乏偵查經(jīng)驗(yàn)與“調(diào)查意識(shí)”，證據(jù)收集的全面性、及時(shí)性不足[2]。二是技術(shù)門(mén)檻高，污染認(rèn)定與損害評(píng)估需復(fù)雜檢測(cè)鑒定，基層檢察院受經(jīng)費(fèi)、技術(shù)限制，委托鑒定耗時(shí)費(fèi)資，證據(jù)固定難；且案件舉證范圍廣、周期長(zhǎng)，舉證責(zé)任分配不明，原告方常處劣勢(shì)。如定邊縣油田污染案中，司法鑒定使損失增加近10萬(wàn)，高昂費(fèi)用與時(shí)限延長(zhǎng)加重辦案阻力。

（二）案件執(zhí)行及整改落實(shí)難

部分案件面臨執(zhí)行與整改困境：一方面，環(huán)境整治與生態(tài)修復(fù)周期長(zhǎng)、耗資大，即便有判決或調(diào)解方案，若被告履行能力不足或主觀拖延，賠償、修復(fù)義務(wù)易無(wú)法兌現(xiàn)，形成“執(zhí)行難”。另一方面，訴前階段部分行政機(jī)關(guān)輕視檢察建議，整改流于形式。公益訴訟執(zhí)行保障機(jī)制不完善，法律對(duì)判決監(jiān)督執(zhí)行、責(zé)任落實(shí)規(guī)定模糊，基層檢察機(jī)關(guān)跟蹤督促缺乏強(qiáng)手段。如定邊縣地下水案中，住建、稅務(wù)部門(mén)后期征繳積極性低，導(dǎo)致整改周期延長(zhǎng)。

（三）跨部門(mén)協(xié)作不足

環(huán)境公益訴訟需行政機(jī)關(guān)支持，但基層協(xié)作機(jī)制不完善：訴前階段，部分檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)溝通不充分，檢察建議問(wèn)題不具體、措施難操作；部分行政機(jī)關(guān)未及時(shí)反饋落實(shí)情況，信息共享存在漏洞，影響監(jiān)督力度[3]。此外，環(huán)境治理涉及多部門(mén)，缺乏統(tǒng)籌平臺(tái)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)易受信息不對(duì)稱(chēng)制約，協(xié)同辦案與聯(lián)動(dòng)執(zhí)法待加強(qiáng)。如定邊縣檢察院雖與相關(guān)部門(mén)建協(xié)作機(jī)制，但在地下水案中，此前與國(guó)土部門(mén)的耕地保護(hù)機(jī)制未發(fā)揮作用，溝通需重新啟動(dòng)。

（四）制度保障不完善

環(huán)境公益訴訟作為新興領(lǐng)域，保障機(jī)制存在短板：一是法律規(guī)范不健全，現(xiàn)行法律與司法解釋對(duì)損害鑒定、舉證分配、訴訟費(fèi)用、執(zhí)行監(jiān)督等關(guān)鍵問(wèn)題規(guī)定原則籠統(tǒng)，部分內(nèi)容缺位[4]。如訴訟費(fèi)用高昂，缺乏專(zhuān)門(mén)資金渠道，加重基層檢察機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，影響起訴積極性。二是專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍薄弱，檢察系統(tǒng)曾“重刑事、輕民事行政”，基層民事行政檢察部門(mén)人員、資源不足；多數(shù)辦案人員為法律專(zhuān)業(yè)出身，缺乏環(huán)境科學(xué)、化工知識(shí)，應(yīng)對(duì)技術(shù)難題能力弱，制約公益訴訟作用發(fā)揮。

三、加強(qiáng)基層檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟職能發(fā)揮的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化調(diào)查能力與專(zhuān)業(yè)支撐

一是培育專(zhuān)業(yè)人才，定期開(kāi)展公益訴訟調(diào)查培訓(xùn)與實(shí)戰(zhàn)演練，通過(guò)“選拔+訓(xùn)練”提升辦案人員的調(diào)查意識(shí)、技巧與規(guī)范操作能力；對(duì)重大復(fù)雜案件提前介入偵查規(guī)劃，運(yùn)用無(wú)人機(jī)航拍、遙感監(jiān)測(cè)等科技手段固定證據(jù)，提高效率。二是完善技術(shù)支持，設(shè)立或依托專(zhuān)業(yè)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)，提供權(quán)威支撐；建立辦案“綠色通道”，對(duì)緊急案件實(shí)行“先鑒定后付費(fèi)”“集中招標(biāo)”，緩解費(fèi)用壓力；爭(zhēng)取立法賦予檢察機(jī)關(guān)一定調(diào)查強(qiáng)制措施，明確被調(diào)查對(duì)象義務(wù)與不配合后果。

（二）健全協(xié)作機(jī)制與執(zhí)行監(jiān)督

一是完善訴前溝通，制發(fā)檢察建議前增加磋商環(huán)節(jié)，與行政機(jī)關(guān)充分對(duì)接整改措施，提高建議針對(duì)性；對(duì)疑難問(wèn)題舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，邀請(qǐng)多方參與凝聚共識(shí)。二是強(qiáng)化跟蹤督促，建立臺(tái)賬管理與“回頭看”制度，定期復(fù)查評(píng)估整改情況，確保建議落地。三是構(gòu)建司法聯(lián)動(dòng)，與法院在立案、審理、執(zhí)行環(huán)節(jié)建立信息共享與銜接機(jī)制，探索執(zhí)行反饋制度，及時(shí)解決執(zhí)行問(wèn)題，保障生態(tài)修復(fù)責(zé)任落實(shí)。

（三）明確職能邊界與制度規(guī)范

細(xì)化公益訴訟辦案指南，明確介入條件與順序：行政機(jī)關(guān)怠于履職致公益受損時(shí)，依法及時(shí)介入；行政機(jī)關(guān)已積極作為、行政手段可解決的，暫不訴訟，以督促、支持起訴為主，避免訴權(quán)濫用。同時(shí)，完善與其他主體銜接，落實(shí)公告制度，保障有資質(zhì)社會(huì)組織優(yōu)先起訴，其缺位時(shí)檢察機(jī)關(guān)再介入；通過(guò)司法解釋或立法，明確與行政執(zhí)法、環(huán)境損害賠償?shù)戎贫鹊你暯愚k法，建立線索移送與信息通報(bào)制度，避免多頭管理與監(jiān)管真空。

（四）完善保障體系與人才建設(shè)

一是健全經(jīng)費(fèi)保障，將公益訴訟辦案經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金用于鑒定、咨詢(xún)；通過(guò)司法解釋明確檢察機(jī)關(guān)免交案件受理費(fèi)，規(guī)定敗訴被告承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用，降低基層經(jīng)濟(jì)壓力。二是充實(shí)專(zhuān)業(yè)力量，上級(jí)機(jī)關(guān)向基層民事行政檢察部門(mén)傾斜人員配備，緩解“案多人少”[5]；專(zhuān)項(xiàng)招錄環(huán)境科學(xué)、化工等領(lǐng)域人才，培養(yǎng)復(fù)合型檢察官；建立專(zhuān)家?guī)炫c技術(shù)顧問(wèn)制度，為疑難案件提供支持；完善績(jī)效考核與激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)辦案積極性，提升專(zhuān)業(yè)化水平。

綜上，檢察公益訴訟雖成效顯著，但仍存制度短板與現(xiàn)實(shí)阻力。期待《公益訴訟法（草案）》對(duì)相關(guān)問(wèn)題作出回應(yīng)，為其持續(xù)健康發(fā)展提供保障，助力其更好服務(wù)社會(huì)主義法治建設(shè)。（定邊縣人民檢察院第二檢察部干警 李昊）

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責(zé)編：張穎

編輯：時(shí)雨